به دنبال وقوع طوفان كاترینا، در گزارشات برخی از رسانه های پرمخاطب،از قربانیان به عنوان پناهندگان نام برده شد. ] ۱[ این در حالی است كه برخی از دیگر گزارشات چنین تقسیم بندی را در مورد قربانیان رد نمودند و اصرار كردند كه از آنها بهعنوان شهروندان امریكایی یاد شود. واضح است كه طبق حقوق بینالملل، افرادی كه مجبور به فرار از طوفان، عواقب و بلایای بعد از آن میباشند، پناهنده محسوب نمیشوند. جامعه بین المللی از چنین افرادی تحت عنوان افراد آواره و بیخانمان یاد میكند و مجموعه خاصی از استانداردهای بین المللی را در مورد آنها اعمال مینماید….
به دنبال وقوع طوفان كاترینا، در گزارشات برخی از رسانه های پرمخاطب،از قربانیان به عنوان پناهندگان نام برده شد. ] ۱[ این در حالی است كه برخی از دیگر گزارشات چنین تقسیم بندی را در مورد قربانیان رد نمودند و اصرار كردند كه از آنها بهعنوان شهروندان امریكایی یاد شود. واضح است كه طبق حقوق بینالملل، افرادی كه مجبور به فرار از طوفان، عواقب و بلایای بعد از آن میباشند، پناهنده محسوب نمیشوند. جامعه بین المللی از چنین افرادی تحت عنوان افراد آواره و بیخانمان یاد میكند و مجموعه خاصی از استانداردهای بین المللی را در مورد آنها اعمال مینماید.
پناهندگان اشخاصی هستند كه به خارج از كشور خود فرار میكنند زیرا دولت متبوعشان با آزار و اذیت مداوم آنها و یا عدم حمایت از آنها در برابر خطرات ناشی از اشخاص ثالث، تامین حقوق بشر را در مورد آنها رعایت نمینمایند. حقوق بین الملل چنین اشخاصی را از طریق كنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان (۱۹۵۱) و پروتكل آن (۱۹۶۷) ]۲[ و دیگر اسناد منطقهای مانند كنوانسیون پناهندگی سازمان كشورهای امریكایی (۱۹۶۹) (OAS) و اعلامیه كارتاگنا (۱۹۸۴) حمایت مینماید.
قربانیان طوفان كاترینا كه مجبور به ترك خانه هایشان گشتند، نه ایالات متحده را ترك نمودند و نه حقوق بشر خود را در برابر دولت ایالات متحده از دست دادند. در واقع آنها خانه های خود را بهطور كاملاً غیرارادی ترك كردند. بنابراین طبق مفاد «اصول راهنمای مربوط به آوارگان داخلی (۱۹۹۸)»، قربانیان طوفان كاترینا آوارگان داخلی محسوب میگردند. اصول راهنمای مزبور چنین اشخاصی را بدین نحو توصیف مینماید: «افراد یا گروهی از افراد كه بهمنظور اجتناب از عواقب و اثرات ناشی از درگیری نظامی، نقض حقوق بشر و یا بلایای طبیعی یا ساخته دست بشر، مجبور به فرار یا ناگزیر از ترك خانه ها و اقامتگاه معمولی خود شدهاند. كسانی كه از مرز میان دولتهایی كه به لحاظ بین المللی مورد شناسایی قرار گرفته، عبور ننموده اند.
چارچوب اصولی در پاسخ به نیازهای خاص آوارگان داخلی
هیچ كنوانسیون (معاهده) بین المللی خاصی در زمینه حمایت از حقوق افرادی كه بهعلت بلایای طبیعی یا علل دیگر، در درون مرزهای ملی خود آواره شدهاند، وجود ندارد. با این وجود، افرادی كه كشور خود را ترك ننمودهاند همچون سایر شهروندان از كلیه حقوق بشر جاری در آن كشور برخوردارند. چالش اصلی مشخص نمودن تنضیمات و مفاهیمی است كه برای پاسخگوئی به نیازهای خاص آوارگان داخلی در حقوق بینالملل یافت میشود.
در سال ۱۹۹۲ كمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد، دكتر دنگ (Deng) اهل سودان را به عنوان اولین نماینده دبیركل ملل متحد در ارتباط با آوارگان داخلی انتخاب نمود. چند سال بعد، از او خواسته شد كه چارچوبی اصولی مناسبی ]۳[ را در این زمینه تهیه نماید. در این راستا دكتر دنگ اصول راهنمای مربوط به آوارگان داخلی را توسعه داد و در سال ۱۹۹۸ آنها را به كمیسیون مزبور تسلیم نمود. ]۴[ سند مزبور در ۳۰ اصل، حقوق بشر عام و تضمینات بشر دوستانه موجود در حقوق بین الملل را با مفهوم خاص راجعبه آوارگان داخلی تشریح كرده است. اصول مزبور هر سه مرحله آوارگی داخلی را تحت پوشش خود قرار میدهد. یعنی مرحله پیش از آوارگی، دوران آوارگی و مرحله بازگشت یا اسكان و استقرار مجدد. همانطور كه دكتر دنگ در آن زمان تاكید نمود هدف این اصول پاسخ به نیازهای خاص آوارگان داخلی در سراسر جهان میباشد و راه وصول به این هدف، مشخص نمودن حقوق و تضمیناتی است كه به حمایت از آوارگان داخلی میپردازد و بنابراین اصول راهنمایی مزبور نه تنها در راستای انجام وظیفه نمایندگی بلكه به منظور راهنمایی دولتها، سازمانهای دولتی و غیردولتی و سایرین در مواقع رویارویی با پدیده آوارگی داخل نیز تهیه شده است.
دكتر دنگ تاكید مینماید كه اصول مزبور «منعكس كننده و مطابق با حقوق بشر بین الملل و حقوق بشر دوستانه بینالمللی است» ضمن آنكه اصول مرتبط با آوارگان داخلی و قابل اعمال نسبت به آنها را نیز بیان میكند. این اصول در اسناد موجود به صورت پراكنده ذكر شده اند. همچنین دكتر دنگ اضافه مینماید كه اصول راهنمای مزبور نه تنها موجب روشن شدن نكات مبهم میگردد بلكه خلاءهایی را هم كه ممكن است در این زمینه وجود داشته باشد پر میسازد. ]۵[ در واقع آنها برمبنای تجزیه و تركیب كامل هنجارهای قابل اعمال نسبت به وضعیت آوارگان داخلی شكل گرفته اند. ]۶[
اصول راهنمای مورد بحث در یك معاهده گردآوری نشدهاند. با وجود این مجمع عمومی ملل متحد در ۲۲ سپتامبر ۲۰۰۳ قطعنامهای را تحت عنوان «هنجارهای مربوط به حقوق بشر بین الملل و حقوق بشر دوستانه بینالملل و حقوق پناهندگی بین المللی به تصویب رسانید. قطعنامه مزبور حفاظت از آوارگان داخلی راكه با شناسایی، تصدیق و تثبیت استانداردهای خاص بهمنظور حفاظت از آنها و بالاخص از طریق اصول راهنمای مربوط به آوارگان داخلی تحكیم شده به رسمیت شناخت. ]۷[
سند نهایی اجلاس سران جهان در ۱۶ سپتامبر ۲۰۰۵ توسط مجمع عمومی ملل متحد در پایان اجلاس كه بیش از ۱۵۰ تن از سران كشورها در آن شركت داشتند به تصویب رسید و دولتها بیان داشتند كه ما اصول راهنمای مربوط به آوارگان داخلی را بهعنوان یك چارچوب بین المللی مهم بهمنظور حفاظت از آوارگان داخلی به رسمیت میشناسیم ]۸[.
این اسناد از طریق وفاق عام یعنی با توافق ضمنی ایالات متحده امریكا و دیگر كشورهای شركتكننده در اجلاس به تصویب رسید. هرچند چنین اسنادی طبق حقوق بینالملل رسماً الزام آور نمیباشند اما آنها گواهانی هستند بر آنچه كه جامعه بین المللی بهعنوان هنجارهای مرتبط به رسمیت شناخته است. بنابراین اصول راهنمای مزبور رهنمودهایی را برای تمام مراجعی كه با مسائل مربوط به آوارگی روبرو هستند، فراهم نموده است. از جمله این مراجع میتوان به مراجع ایالات متحده در تمامی سطوح آن اشاره كرد. همانطور كه تجربه واقعه سونامی در ۲۶ دسامبر ۲۰۰۴ نشان داده است، ارزش عملی اصول مزبور به بلایای طبیعی نیز تسری یافته است. ]۹[
در ارتباط با طوفان كاترینا میتوان به دو معاهده چندجانبه اشاره نمود كه توسط ملل متحد به تصویب رسیده است. یكی میثاق حقوق مدنی و سیاسی و دیگری كنوانسیون بینالمللی رفع كلیه اشكال تبعیض نژادی. شهروندان ایالات متحده (در واقعه طوفان كاترینا) برعكس قربانیان حادثه سونامی مستقیماً تحت حمایت مقررات مندرج در میثاق بینالمللی حقوق اقتصادی اجتماعی فرهنگی، كنوانسیون رفع كلیه اشكال تبعیض علیه زنان و یا كنوانسیون حقوق كودك قرار نگرفتند زیرا ایالات متحده هنوز كنوانسیونهای مزبور را به تصویب نرسانده است.
علاوه بر این هرچند در حادثه طوفان كاترینا گروه هایی جهت اعاده نظم و قانون به مناطق بلا زده فرستاده شدند، اما باید اذعان نمود كه در حالت عدم وجوه درگیری نظامی، حقوق بشر دوستانه بینالمللی از قابلیت اجرائی زیادی برخوردار نمیباشند.
سه مرحله درخصوص آوارگی
همانطور كه در بالا اشاره شد، اصول راهنمای مزبور هر سه مرحله آوارگی را كه شامل مرحله حفاظت در برابر آوارگی، حفاظت در دوران آوارگی و مرحله پس از آوارگی میباشد ، پوشش میدهد. طبق حقوق بینالملل عمومی، اصول مزبور نیز تاكید میكند كه در هر سه مرحله، وظیفه مسئولیت اولیه حفاظت و كمك به آوارگان نه برعهده جامعه بینالمللی بلكه برعهده مراجع داخلی است. هرچند اصل ۳ به مراجع و مقامات داخلی باز میگردد ولی وفق حقوق مسئولیت بینالمللی ، این دولتها هستند كه در سطح بینالمللی مسئول رفتار ارگانهای دولتی یا محلی خود میباشند. ]۱۰[
هر یك از اصولی كه در ذیل به آن اشاره شده است به نحوی با حادثه ناشی از طوفان كاترینا ارتباط مییابد.
۱ـ حفاظت در برابر آوارگی
بلایای طبیعی، تحقق مسئولیت بینالمللی را در زمینه حفاظت از افراد در برابر آوارگی با چالش روبرو میسازد. زیرا جلوگیری از وقوع زلزله، سیل، گردباد، سونامی و دیگر بلایای طبیعی فراتر از توان و ظرفیت دولتهاست. در «اعلامیه هایكو» (Hyogo) كه در كنفرانس جهانی مربوط به كاهش بلایا، در ژانویه ۲۰۰۵ در كوبه ژاپن، به تصویب رسید، مورد تایید قرار گرفته است كه مسئولیت اولیه حفاظت از مردم و اموال در مقابل خطرات برعهده دولتهاست و آنها باید با توجه به توان و ظرفیتشان و منابعی كه در دسترس دارند، كاهش خطرپذیری بلایا را در سیاست ملی خود در اولویت قرار دهند. ]۱۱[
در این زمینه، حقوق بشر بین الملل بالاخص حق حیات، نقش مهمی را ایفاء مینماید. تعهدات دولتها در احترام به حق حیات نه تنها شامل تعهد منفی یعنی تعهد به جلوگیری از سلب حیات خودسرانه توسط مامورینشان میباشد بلكه آنها متعهد به اتخاذ اقدامات مثبتی جهت حفاظت از زندگی اشخاص در برابر تهدیدهای قابل پیشبینی از سوی منابع دیگر میباشند چه این تهدیدها از طرف اشخاص ثالث صورت گیرد و یا ناشی از بلایای طبیعی باشد. همین شیوه در مكانیزمهای جهانی و منطقهای ناظر بر رعایت حقوق بشر نیز مورد عمل قرار گرفته است. برای مثال در دعوی «انریلدیز ـ Oneryildiz» علیه تركیه ]۱۲[ دادگاه اروپای حقوق بشر ملاحظه نمود كه انفجار گاز متان باعث رانش زمین شده و در نتیجه ۱۰ خانه مدفون گردیده و ۳۹ نفر كشته شدهاند. دولت تركیه را به نقض حق حیات محكوم نمود زیرا مامورین و ارگانهای دولتی در حد توان خود هیچ اقدامی را جهت حفظ قربانیان از خطرات شناخته شده و بلافصلی كه در معرض آنها قرار گرفته بودند بهعمل نیاوردند. در سطح جهانی نیز كمیته حقوق بشر بیان داشته است كه دولتها موظف به اتخاذ اقدامات مثبتی جهت حفظ حق حیات میباشند. این امر در ماده ۶ میثاق حقوق مدنی و سیاسی نیز مورد تصریح قرار گرفته است. ]۱۳[ اصل ۵ از اصول راهنما نیز بههمین ترتیب مراجع را جهت جلوگیری و اجتناب از شرایطی كه منجر به آوارگی افراد میگردد، مورد خطاب قرار میدهد.
بند (۲) اصل ۶ در مواقع بروز بلایا تخلیه اجباری را تا حدی كه سلامتی و امنیت افراد تحت خطر ایجاب مینماید، مورد نظر قرار میدهد. این امر در راستا و بر مبنای بند ۳ ماده ۱۲ میثاق حقوق مدنی و سیاسی قرار دارد. بند مزبور محدودیت بر آزادی تردد را تنها تا حدی به رسمیت میشناسد كه یا به موجب قانون مقرر شده باشد و یا برای حفظ مسائلی چون سلامت عمومی ضروری باشد. اصول ۷ و ۸ از اصول راهنما نیز در این شرایط قابلیت اجرایی دارند. اصول مزبور مقرر مینمایند كه همه پیشنهادات در زمینه انتقال افراد به محلهای امن باید مورد بررسی قرار گیرند و همچنین سازش با مقتضیات محیطی به نحو مناسب و تحت شرایط امنیتی، بهداشتی، تغذیهای مطلوب صورت پذیرد. ضمن آنكه تخلیه اجباری باید به شیوهای انجام پذیرد كه احترام به حق حیات، كرامت بشر آزادی و امنیت افراد متاثر، حفظ شود. بند (۱) اصل ۴ بیان میدارد كه اصول مزبور بدون هیچگونه تبعیض از حیث نژاد، جنس، منشاء اخلاقی یا اجتماعی، سن و یا ناتوانی اعمال خواهند شد.
۲ـ حفاظت در دوران آوارگی:
میثاق حقوق مدنی و سیاسی، حقوق بنیادین بشر را از قبیل حق حیات، حق امنیت شخصی و آزادی تردد مورد توجه قرار میدهد. اصول راهنما، حقوق مزبور را با تعیّن بیشتری شرح داده است. طبق اصل ۱۰، ۱۱ و ۱۲ حق حیات، تمامت جسمی و امنیت شخصی همه افراد آواره حفظ میشود. اصل ۱۴ و ۱۵ حق آزادی تردد در داخل یا خارج كمپها، امكان اقامت و همچنین حق جستجوی محلی امن را در نقطه دیگری از كشور مقرر مینماید. طبق اصل ۱۸ همه آوارگان داخلی بدون هیچگونه تبعیضی حق برخورداری از حداقل استانداردهای مناسب زندگی را كه شامل دسترسی مساوی به غذا، پناهگاه، آب، مسكن، لباس و بهداشت و درمان را دارند. ماده ۲۰ بیان میدارد كه افراد حق دارند كه شخصیت آنها به لحاظ قانونی به رسمیت شناخته شود و در نتیجه مراجع دولتی نیز مجبورند اسناد ضروری شامل آنچه كه در اثنا آوارگی مفقود گشته است را بدون هیچگونه محدودیت غیرقابل توجیهی تهیه نمایند. اصل ۲۱ در مورد حق مالكیت است. اصل مزبور مقرر مینماید كه هیچ شخصی را نمیتوان بهطور خودسرانه از حق مالكیت محروم ساخت ضمن آنكه داراییهایی هم كه به جا گذاشته میشود باید در برابر تخریب، ضبط، تصرف یا استفاده غیرقانونی حفظ شود.
۳ـ حفاظت پس از آوارگی
حقوق آوارگی با پایان آوارگی اولیه به یكباره متوقف نمیگردند. میثاق حقوق مدنی و سیاسی اصولی را در خصوص بازگشت، اسكان و استقرار مجدد مقرر نموده است. بند (۱) اصل ۱۲ میثاق حق بنیادین آزادی تردد و آزادی انتخاب اقامتگاه را مقرر مینماید. بند (۱) اصل ۲۸ بیان میدارد كه مراجع دولتی باید شرایط و امكاناتی را برای آوارگان داخلی فراهم نمایند تا آنها بتواند آزادانه و در سایه امنیت و كرامت به خانهها و اقامتگاههای معمولی خود بازگردند و یا آزادانه در جای دیگری از كشور اسكان مجدد یابند. نتیجه مهمی كه در بند (۲) اصل ۲۹ بیان شده است این است كه كمكرسانی به آوارگانی كه از اموال و داراییهای خود محروم ماندهاند و یا آنها را از دست دادهاند تا جائی كه امكان دارد توسط مراجع ذیصلاح ادامه خواهد یافت. بند (۲) ماده ۲۸ تاكید مینماید كه برای حصول اطمینان از اینكه همه آوارگان تحت پوشش برنامهریزیهای مربوط به بازگشت اسكان و استقرار مجدد قرار گرفتهاند، باید اقدامات ویژهای صورت گیرد.
نتیجهگیری
معاهدات حقوق بشر بینالملل و اصول راهنمای برگرفته از آنها راجع به آوارگان، چارچوب جامعی را تشكیل میدهند و هدف آنها حمایت و حفاظت مردم از آوارگی و نیز راهنمایی تصمیمگیرندگان در دوران آوارگی و پس از آوارگی میباشد. این اصول در زمان وقوع بلایای طبیعی نیز اعمال میگردند. اقدامات دولتها حول استانداردهای (مندرج در این اصول) ادامه مییابد تا نه تنها حقوق آوارگان حفظ گردد بلكه به تراژدیهای انسانی نظیر طوفان كاترینا بهطور حساسی پاسخ داده شود.
* برگرفته از سایت اینترنتی انجمن حقوق بینالملل امریكا (ASIL Insight)
• كارآموز وكالت دادگستری و دانشجوی كارشناسی ارشد حقوق بینالملل دانشگاه بهشتی
[۱] For example, see CNN’s report of August ۲۹, ۲۰۰۵, Superdome shelters thousands of Katrina Refugees, available at http://www.cnn.com/۲۰۰۵/WEATHER/۰۸/۲۹/superdome.ap/.
[۲] The Convention was adopted on July ۲۸, ۱۹۵۱, by the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons convened under General Assembly resolution ۴۲۹ (V) of December ۱۴, ۱۹۵۰. The Protocol was approved by the Economic and Social Council in resolution ۱۱۸۶ (XLI) of November ۱۸, ۱۹۶۶ and was taken note of by the General Assembly in resolution ۲۱۹۸ (XXI) of December ۱۶, ۱۹۶۶.
[۳] See Commission on Human Rights Resolution ۱۹۹۶/۵۲ (UN Doc. E/CN.۴/RES/۱۹۹۶/۵۲, April ۱۹, ۱۹۹۶) calling “upon the Representative of the Secretary-General to continue, on the basis of his compilation and analysis of legal norms, to develop an appropriate framework in this regard for the protection of internally displaced persons.”
[۴] UN Doc. E/CN.۴/۱۹۹۸/۵۳/Add.۲. The Principles were developed after Dr. Deng had submitted a Compilation and Analysis of Legal Norms (Report of the Representative of the Secretary-General on Internally Displaced Persons, UN Doc. E/CN.۴/۱۹۹۶/۵۲/Add. ۲) and Part II, Legal Aspects Relating to Protection Against Arbitrary Displacement (UN Doc. E/CN۴/۱۹۹۸/۵۳/Add.۱). All these documents, together with Annotations of the Guiding Principles are reprinted in Walter Kälin, Guiding Principles on Internal Displacement – Annotations, American Society of International Law, Studies in Transnational Legal Policy No. ۳۲ (Washington D.C., ۲۰۰۰).
[۵] Report of the Representative of the Secretary-General, Mr. Francis M. Deng, submitted pursuant to Commission resolution ۱۹۹۷/۳۹, Addendum, Guiding Principles on Internal Displacement, UN Doc. E/CN.۴/۱۹۹۸/۵۳/Add.۲ (February ۱۱, ۱۹۹۸), Introductory note to the Guiding Principles, paras. ۹ and ۱۰.
[۶] Compilation and Analysis of Legal Norms, Report of the Representative of the Secretary-General on Internally Displaced Persons, UN Doc. E/CN.۴/۱۹۹۶/۵۲/Add. ۲ (۱۹۹۵) and Part II, Legal Aspects Relating to Protection Against Arbitrary Displacement, UN Doc. E/CN۴/۱۹۹۸/۵۳/Add.۱ (۱۹۹۸).
[۷] UN Doc. A/RES/۵۸/۱۷۷, preambular paragraphs.
[۸] Draft Outcome Document, para. ۱۳۲, available at http://www.un.org/summit۲۰۰۵/Draft_Outcome۱۳۰۹۰۵.pdf.
[۹] See: Protection of Internally Displaced Persons in Situations of Natural Disaster, A Working Visit to Asia by the Representative of the United Nations Secretary-General on the Human Rights of Internally Displaced Persons, Walter Kälin, ۲۷ February to ۵ March ۲۰۰۵, available at http://www.ohchr.org/english/issues/idp/index.htm.
[۱۰] International Law Commission’s Articles on State Responsibility, art. ۴, UN Doc. A/RES/۵۶/۸۳, Annex (۲۰۰۲). See James Crawford, The International Law Commission’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries ۹۴-۹۹ (۲۰۰۲).
[۱۱] UN Doc. A/CONF.۲۰۶/۶.
[۱۲] Application No ۴۸۹۳۹/۹۹, judgment of November ۳۰, ۲۰۰۴.
[۱۳] CCPR General Comment No. ۶, para. ۵ (۱۹۸۲), in UN Doc. A/۳۷/۴۰, Annex V (۱۹۸۲